司法独立审判应从优化政法委结构入手

《南方周末》评论员文章

2011，11，24

    2011年11月16日《四川日报》报道，近日中共中央批准四川省高院院长刘玉顺任中共四川省委委员、常委，刘同时兼任该省政法委书记一职。
　　由省高院院长兼任政法委书记只是个案，也许仅为人事的短暂变动。但公安与法院之间的关系正变得更为合理却已是客观趋势。早在2010年，中央组织部下发文件，要求省级政法委书记不兼任公安厅（局）长。事实上，很多省市的公安厅局长，都已不再担任政法委书记。2011年8月21日，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会的通知》。最高法院院长、最高检察院检察长，没有再列为社管委委员。
　　公安和法院这种党内权力配置的变化，有的学者认为对司法独立审判的影响不大，在现有的司法体系下，公安为主和法院为主，基本上是一回事，很难真正让司法对法律和事实负责，都会受到法外权力的掣肘。这种观点至少没有考虑到，党内权力在司法领域的重新调整，是党内民主进步、尊重司法至上原则的具体表现，其意义不容小看。
　　以往，一般都由一位副书记或者常委分管政法，担任政法委书记。法院院长、检察长只是政法委的委员。1949年以来，政权的基础非常依赖公安，废止旧政权的《六法全书》时，公安机关的设立，也早于检察法院。就队伍素质而言，一开始也是公安更好些。因此，党委中进常委的都是公安局长。这样，代表党委分管政法工作的，往往就是公安局长，法院、检察院只是他领导下的执行机构。法院的独立审判原则受到矮化。三十年法制建设，这种局面一直难以改变。
　　但在1980年代，法院院长的地位曾有过变化。当时最高法院院长任建新担任中央书记处书记、中央政法委书记，直接向中央政治局负责。公安部长只是国务委员。全国高级法院院长中，有浙江袁芳烈、山西李玉殝是省委常委担任高级法院院长。此后，法院的地位一直在下降。全国各级公安局长大多数进了同级党委常委并兼政法委书记，法院院长基本上只是政法委委员。
　　公安和法院之间，由公安主导，还是法院主导，从司法原理上看，是完全不一样的。公安为主，司法会走向警察强权，很容易走向有罪推定。在法庭结构中，警察和检察机关是指控有罪的一方，律师和被告是辩解无罪的一方，而法院是中立的，居中主持审判，兼听控方和辩方的观点，客观审查事实和双方证据，独立超脱地作出判断。法院地位应当高于检察和律师，才有可能作出独立客观的判断。
　　如果强调司法结构中的公权优先，公检法联合办案打击犯罪，公安主导，抓起来就必然是有罪的。一个罪名定不了，法院常常不会直接作出无罪判决，而是同公安检察一起商量，找个其他的罪名再查，一直到定罪判刑。也就是说，是先定罪定性，再找事实证据和理由。侦查权主导审判权，有罪推定盛行，就可能出现大量冤假错案。已经发现的性质恶劣的错杀大案，佘祥林、赵作海、杜培武、聂树斌，无一不是法院、检察院已发现了问题，顶住不判，公安通过政法委权力，迫使法院作出有罪判决。
　　此种格局之下，为配合打击犯罪，律师也常被要求不得作无罪辩护，这极易导致整个司法机构的互相制约失效。有的案件判决前已经发现疑点，为了维护办案机关的威信，有时也会施压法院故意判掉。理论和经验都告诉我们，侦查权主导的司法，难逃有罪推定，审判权主导的司法，才有可能查明真相，重事实和证据，真正实现司法的公平正义。
　　中华人民共和国宪法规定了司法独立审判的原则。1982年宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一原则在1954年宪法中首次得以表述。1957年反右运动时，被当作资产阶级的法治原则加以批判。“文革”中“砸烂公检法”，司法独立审判原则被彻底摧毁，“群众专政”直接取代了法院的审判职能。经历“文革”动乱，十一届三中全会后，执政党痛定思痛，重新开始了依法治国的进程。1982年的宪法重新确立了司法独立审判的原则，为法治提供了重要的宪法性基础。
　　党领导人民制定法律，党要在法律范围内活动，这是小平、彭真等第二代共产党执政者一直坚定不移坚持的理念。但以党代政，以党代法，直接干预司法的现象，一直没有消除。
　　司法改革要一步一步来，必须从改善执政党对政法工作的领导，重新研究和设计政法委员会的组成结构和权力配置入手。我们应看到并鼓励每一个进步和改良，共同探寻出一条民主与法治的正确道路。

原题：改善党的领导，促进司法独立

陈有西

     中华人民共和国《宪法》规定了我国司法独立的原则。1982年宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一原则在1954年《中华人民共和国宪法》中首次得以表述。1957年反右运动时，被当作资产阶级的法治原则加以批判。文革中“砸烂公检法”，司法独立原则彻底摧毁，“群众专政”直接取代了法院的审判职能。1975年宪法和1978年宪法，均未明文规定这一原则。在经历了文革的动乱后，十一届三十全会后，我党痛定思痛，重新开始了依法治国的进程，经过三十年努力，社会主义法律体系逐步建立。1982年的《宪法》重新确立了司法独立的原则，为我国司法制度和法治建设提供了重要的宪法性基础。

    党领导人民制订法律，党要在法律范围内活动，这是小平、彭真等第二代共产党执政者一直坚定不移坚持的理念。但是，三十年中，以党代政，以党代法，直接干预司法的现象，一直没有消除，近年中还有愈演愈烈之势。《宪法》原则一再被破坏，以致于讲司法独立的宪法观念，反而被怀疑是西化自由化的观念，受到各种非议和指责。坚持宪法原则反而成了一种过错。党干预司法的问题，从我们的政党结构、司法结构中就有了制度性的根源。其中矛盾最为集中的，就是各级党委政法委员会的设置和工作职能问题。

     以往的政法委的结构，一般都是党委中由一位副书记或者常委分管政法，担任政法委书记。而法院院长、检察长，都只是政法委的委员。由于历史上我们的政权基础非常依赖公安，政法队伍中的历史，夺取政权废止旧政权的《六法全书》时，公安机关的设立，也早于检察法院，队伍素质一开始也是公安更好些，因此，党委中进常委的都是公安局长。这样一来，代表党委分管政法工作的，往往就是公安局长，法院、检察院只是他领导下的执行机构。法院的独立审判原则一直受到矮化。三十年法制建设，这种局面一直没有改变。法院院长的地位，在八十年代曾经有过改变。当时最高法院院长任建新担任中央书记处书记、中央政法委书记，直接向中央政治局负责。公安部长只是国务委员。全国高级法院院长中，有浙江袁芳烈、山西李玉殝是省委常委担任高级法院院长。此后，法院的地位一直在下降。全国各级公安局长大多数进了同级党委常委兼政法委书记，法院院长基本上只是政法委委员。

    2010年，中央组织部下发文件，要求省级政法委书记不兼任公安厅（局）长，但要由党政领导班子成员或政府党组成员担任书记，保证“进班子”。2011年８月２１日，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会的通知》。最高法院院长、最高检察院检察长，没有再列为社管委委员。11月11日，《四川日报》报道，中共中央批准四川省高院院长刘玉顺任中共四川省委委员、常委、政法委书记。很多省市的公安厅局长，都不再担任省委常委、政法委书记。中国司法结构在党内的权力配置，正在发生实质性的演变。

    公安和法院这种党内权力配置的变化，有的学者认为对司法独立的影响不大，都是党控制司法，公安为主和法院为主，基本上是一回事，无法真正让司法对法律和事实负责，都会受到法外权力的制肘。这种观点既对又不对，没有考虑到中国政治结构的一党领导的基本特征。党内权力对司法控制的重新调整，是党内民主进步、尊重司法至上原则的具体表现，其意义是不容小看的。

    公安和法院之间，由公安主导，还是法院主导，从司法原理上看，是完全不一样的。公安为主，司法会走向警察强权，会走向有罪推定，会导致故意入人罪。在法庭结构中，警察和检察机关是指控有罪的一方，律师和被告是辩解无罪的一方，而法院是中立的。他居中主持审判，兼听控方和辩方的观点，客观审查事实和双方证据，独立超脱地作出判断。法院地位应当高于检察和律师，才有可能作出独立客观的判断。新中国六十年，强调司法结构中的公权优先，公检法联合办案打击犯罪，公安主导，抓起来就必然是有罪的。一个罪名定不了，法院并不会直接作出无罪判决，而是同公安检察一起商量，找个其他的罪名再查，一直到定罪判刑。也就是说，是先定罪定性，再找事实证据和理由。侦查权主导审判权，有罪推定盛行。出现了大量冤假错案。已经发现的性质恶劣的错杀大案，佘祥林、赵作海、杜培武、聂树斌，无一不是法院、检察院都已经发现了问题，顶住不判，公安通过政法委权力，迫使法院作出有罪判决。政法委还通过司法局，施压律师配合打击犯罪，不得作无罪辩护，发明显的刑讯逼供和案情疑点不要纠缠，不要认真辩护，配合打击犯罪，导致了整个司去机构的互相制约失效，直接产生了大量的冤假错案。有的案件判决前已经发现了冤错，为了维护办案机关的威信，往往施压法院故意判掉，牺牲个别被告的自由和生命，维护公权的威信。因此，侦查权主导的司法，必然是专制和有罪推定的司法，审判权主导的司法，才有可能查明真相，重事实重证据，真正实现司法的公平正义。

    提高法院首脑在党内权力配置的地位，能够有效地促进《宪法》规定的司法独立的原则。在国家权力架构上，公安是准司法机关，他的本质属性是行政权。公安机关有两大职能，一是行政管理职能，如治安管理、交通管理、户籍管理、出入境和国籍管理。这一职能的法律延续，是行政处罚法、行政复议法、行政许可法，行政诉讼法，国家赔偿法。公安的这一职能，以行政行为的合法与否，受到司法权的审查，因此公安机关可以成为行政案件的被告，这是行政职能。公安机关还有另一个职能，则是司法职能，即侦查犯罪和破案、抓获犯罪嫌疑人的职能。他是司法程序的第一个环节，公安侦查、检察院代表国家公诉、法院审判刑事犯罪。这种侦查活动不是行政管理权，而是国家司法侦查权。这一行为不受行政诉讼法的审查，公安机关不当被告。但是他的侦查行为、侦查的合法与否、侦查获得的证据、抓获的罪犯是否准确无误，要受到法院刑事审判的审查。公安机关只有作证和举证的义务，指控的事实和证据会受司法审查，其整个机关不得作为刑事司法的被告。因此，将党内司法的控制权从公安移向法院，有利于让国家司法机关主导刑事审判，而不是由一个行政权、侦查权来主导国家的司法。这既符合政治学的原理，同时还符合我国《宪法》的法院独立行使审判权、检察独立行使检察权的司法独立的宪法原则。

    刑事司法为什么要让法院说了算，而不能由公安说了算？难道法官的水平就一定比警察高？公安会办错案，法院就不会办错案吗？这里有一个司法制衡的原理。法院也是人组成的，他当然不可能比行政权力人高明。那么为什么要把最终裁决权交给他们？因为法院有一套制度来保障他的公平正义。这是制度保障的公平。不是因为人特别优秀。只要严格守法，就能够实现人治无法实现的公平。公开审判，程序严密，双方质证，双方抗辩，信息透明，兼听而明，上诉权，程序权利的保障，民主的合议，有一系列的程序，保障了司法不会产生偏听偏信和暗箱操作。这不是信人，而是信制度。人类社会发明了法庭，只有法庭这个机制能够最科学地保障公平正义的实现。暗箱操作的权力只能带来独裁，带来灾难。这是有一个司法制度的科学设计问题。不是根据某一群体的优劣来分配权力，而是用一种制度来防止人类常会犯的错误。审判权主导司法，而不是由侦查权主导司法，这是实现司法公正的必然道路。

     中国的政治体制改革，中国的司法进步，必须一步一步来。任何想一步到位的想法都是不切实际的。中国的民主政治，从党内民主开始，是一种正确可行的选择。司法制度改革，也必须从改善党对政法工作的领导、重新研究和设计政法委员会的组成结构和权力配置入手。包括对各个政法机关中的党组领导的职能和方法的改进。为此，我们应当看到每一个进步和改良，共同探寻出一条让中华民族早日走上民主与法治的正确道路。

（2011-11-23）